全域規(guī)劃設計 協(xié)同機制創(chuàng)新
來源:中國國土資源報
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作者:中國國土資源報
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發(fā)布時間: 2017-05-08
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《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，提出了“高標準基本農(nóng)田建設”和“建設用地整治節(jié)地”兩大戰(zhàn)略，更加凸顯國土綜合整治與精準扶貧相結(jié)合的重要性。同時，規(guī)劃提出五大目標：高標準基本農(nóng)田建設穩(wěn)步推進，耕地數(shù)量質(zhì)量保護全面提升，城鄉(xiāng)建設用地整治有序開展，土地復墾與土地生態(tài)整治明顯加大，土地整治制度和能力建設進一步加強。從中可以看出，土地整治在國土空間調(diào)整與塑造中的重要作用得到了重視，規(guī)劃理念更加注重國土綜合整治，任務安排上更加凸顯土地整治對生態(tài)文明建設的同促同進，保障措施更加重視法制機制建設。
土地綜合整治是以單個或多個行政村為單位，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和村莊規(guī)劃等，按照全域規(guī)劃、全域設計、全域整治的要求，對項目區(qū)內(nèi)的田、水、路、林、村、城（鎮(zhèn)）進行綜合整治。因此，在規(guī)劃的實施方式上，要充分發(fā)揮土地政策聚合資金效用，構建政府主導、部門合作、社會協(xié)同、公眾參與的工作機制。
實踐中，土地綜合整治由縣級人民政府負責監(jiān)督指導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體實施，以國土資源管理部門為實施主體，由政府協(xié)調(diào)各相關部門密切配合，整合各項涉農(nóng)資金及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設資金，探索引入社會資金多元化投入共同開展土地綜合整治。筆者建議探索建立從土地綜合整治規(guī)劃、項目立項、項目設計、項目實施、竣工驗收于一體的土地綜合整治實施機制。同時，綜合運用行政、經(jīng)濟、政策等手段，建立土地整治成效與年度計劃指標分配、用地報批相掛鉤的激勵機制，建立土地利用與土地整治、保護相掛鉤的用地機制，完善土地整治激勵機制，從源頭上增強地方各級人民政府開展土地整治的責任心和積極性。此外，在現(xiàn)有措施基礎上，要更加注重土地整治法制化建設、政策體系整合、資金統(tǒng)籌機制創(chuàng)新和土地整治市場化建設。
從我國空間規(guī)劃體系看，國家發(fā)布了一系列重要規(guī)劃，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國國土規(guī)劃綱要》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》《全國高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃》《全國土地整治規(guī)劃》等。梳理這些規(guī)劃體系，從縱向來看是自上而下逐步細化落實國土空間發(fā)展的關系；從橫向來看是各有側(cè)重分工協(xié)作的關系。國土規(guī)劃立足國家自然資源稟賦，依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，對國土開發(fā)、利用、保護和整治進行的統(tǒng)籌謀劃和綜合部署。土地利用總體規(guī)劃是土地利用的空間安排，是實施土地用途管制、城鄉(xiāng)建設的依據(jù)。土地整治規(guī)劃是實施土地利用總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，是土地利用總體規(guī)劃的細化、補充和落實。土地整治規(guī)劃在編制過程中，遵循國家規(guī)劃安排，并與相關行業(yè)規(guī)劃進行了銜接。比如：《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》提出“十三五”期間建成4億畝、力爭建成6億畝高標準農(nóng)田，與《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十三個五年發(fā)展規(guī)劃綱要》《全國高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃》保持一致；而建設用地整理布局安排，符合《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的要求。
此外，《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》進行了多次專家論證，并征求了有關部門意見，以促進協(xié)同推進實施。例如：縣級以上地方人民政府，按照上級土地整治規(guī)劃確定的目標要求，編制本級土地整治規(guī)劃，落實高標準農(nóng)田建設目標任務，作出年度安排；同時，依據(jù)新增建設用地土地有償使用費等，確定通過土地整治建設高標準農(nóng)田規(guī)模任務，并與相關部門做好協(xié)調(diào)銜接。2017年初，七部委發(fā)布的《關于扎實推進高標準農(nóng)田建設的意見》明確指出：地方各級國土資源部門要會同有關部門按照《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》，加快編制“十三五”土地整治規(guī)劃，形成國家、省、市、縣四級土地整治規(guī)劃體系，分解落實建設任務，明確重點區(qū)域，確定重大工程和重點項目，其中縣級土地整治規(guī)劃要把高標準農(nóng)田建設任務落實到項目、地塊和圖上。為此，建議整合完善建設規(guī)劃，統(tǒng)一建設標準、統(tǒng)一監(jiān)管考核、統(tǒng)一上圖入庫，確保土地整治實現(xiàn)全域規(guī)劃、全域設計、全域整治的要求。
土地綜合整治是以單個或多個行政村為單位，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和村莊規(guī)劃等，按照全域規(guī)劃、全域設計、全域整治的要求，對項目區(qū)內(nèi)的田、水、路、林、村、城（鎮(zhèn)）進行綜合整治。因此，在規(guī)劃的實施方式上，要充分發(fā)揮土地政策聚合資金效用，構建政府主導、部門合作、社會協(xié)同、公眾參與的工作機制。
實踐中，土地綜合整治由縣級人民政府負責監(jiān)督指導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體實施，以國土資源管理部門為實施主體，由政府協(xié)調(diào)各相關部門密切配合，整合各項涉農(nóng)資金及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設資金，探索引入社會資金多元化投入共同開展土地綜合整治。筆者建議探索建立從土地綜合整治規(guī)劃、項目立項、項目設計、項目實施、竣工驗收于一體的土地綜合整治實施機制。同時，綜合運用行政、經(jīng)濟、政策等手段，建立土地整治成效與年度計劃指標分配、用地報批相掛鉤的激勵機制，建立土地利用與土地整治、保護相掛鉤的用地機制，完善土地整治激勵機制，從源頭上增強地方各級人民政府開展土地整治的責任心和積極性。此外，在現(xiàn)有措施基礎上，要更加注重土地整治法制化建設、政策體系整合、資金統(tǒng)籌機制創(chuàng)新和土地整治市場化建設。
從我國空間規(guī)劃體系看，國家發(fā)布了一系列重要規(guī)劃，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國國土規(guī)劃綱要》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》《全國高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃》《全國土地整治規(guī)劃》等。梳理這些規(guī)劃體系，從縱向來看是自上而下逐步細化落實國土空間發(fā)展的關系；從橫向來看是各有側(cè)重分工協(xié)作的關系。國土規(guī)劃立足國家自然資源稟賦，依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，對國土開發(fā)、利用、保護和整治進行的統(tǒng)籌謀劃和綜合部署。土地利用總體規(guī)劃是土地利用的空間安排，是實施土地用途管制、城鄉(xiāng)建設的依據(jù)。土地整治規(guī)劃是實施土地利用總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，是土地利用總體規(guī)劃的細化、補充和落實。土地整治規(guī)劃在編制過程中，遵循國家規(guī)劃安排，并與相關行業(yè)規(guī)劃進行了銜接。比如：《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》提出“十三五”期間建成4億畝、力爭建成6億畝高標準農(nóng)田，與《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十三個五年發(fā)展規(guī)劃綱要》《全國高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃》保持一致；而建設用地整理布局安排，符合《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的要求。
此外，《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》進行了多次專家論證，并征求了有關部門意見，以促進協(xié)同推進實施。例如：縣級以上地方人民政府，按照上級土地整治規(guī)劃確定的目標要求，編制本級土地整治規(guī)劃，落實高標準農(nóng)田建設目標任務，作出年度安排；同時，依據(jù)新增建設用地土地有償使用費等，確定通過土地整治建設高標準農(nóng)田規(guī)模任務，并與相關部門做好協(xié)調(diào)銜接。2017年初，七部委發(fā)布的《關于扎實推進高標準農(nóng)田建設的意見》明確指出：地方各級國土資源部門要會同有關部門按照《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》，加快編制“十三五”土地整治規(guī)劃，形成國家、省、市、縣四級土地整治規(guī)劃體系，分解落實建設任務，明確重點區(qū)域，確定重大工程和重點項目，其中縣級土地整治規(guī)劃要把高標準農(nóng)田建設任務落實到項目、地塊和圖上。為此，建議整合完善建設規(guī)劃，統(tǒng)一建設標準、統(tǒng)一監(jiān)管考核、統(tǒng)一上圖入庫，確保土地整治實現(xiàn)全域規(guī)劃、全域設計、全域整治的要求。